Sentencia A. 842/21

Auto 842/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 

El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

 

Referencia: expediente CJU-168

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 37 Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 La entidad promotora de salud Sanitas S.A (en adelante, EPS Sanitas) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el fin de obtener una indemnización de perjuicios por concepto de daño emergente y lucro cesante. En concreto, la entidad demandante solicitó el reconocimiento y pago de cuatrocientos cincuenta millones quinientos veinte mil ochocientos veintinueve pesos ($450.520.829), por concepto de 218 recobros correspondientes a la “cobertura efectiva de tecnologías no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud –POS–(hoy Plan de Beneficios en Salud)”^[1], requeridas por algunos usuarios. Antes de formular la demanda, la EPS Sanitas agotó el procedimiento administrativo especial de recobro ante el administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante, Fosyga)^[2] . Según indicó, le fue negado “sin incluir sustento jurídico coherente”^[3].

 

2.                 El conocimiento del proceso correspondió por reparto al juez 1º Laboral del Circuito de Bogotá, quien, por medio de auto del 12 de diciembre de 2019, declaró su falta de jurisdicción^[4]. Con base en jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura^[5] y en lo previsto por el numeral 4º del artículo 2 de Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), argumentó que la jurisdicción ordinaria laboral solo conoce de “controversias que surjan de la prestación de servicios de seguridad social”^[6], cuando estas se suscitan entre “usuarios, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras del sistema”^[7]. A partir de lo anterior, advirtió que la ADRES es una entidad pública que no presta servicios de salud y que, según lo previsto por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de asuntos “en los que estén involucradas las entidades públicas”^[8]. Por tanto, ordenó repartir el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá.

 

3.                 El 29 de enero de 2020, la jueza 37 Administrativa de Oralidad del Circuito de Bogotá, a quien le fue asignado el caso, propuso el conflicto negativo de jurisdicción. En su criterio, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer el caso, habida cuenta de la “cláusula general y residual de competencia”^[9] prevista por el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS que, en todo caso, no se derogó con la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso. Además, destacó jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura^[10] en la que esta autoridad había resuelto conflictos de la misma naturaleza y había concluido que “los recobros al Estado son una controversia que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S en tanto administra el régimen de seguridad social en salud”^[11]. Sobre este punto, manifestó que el caso sub examine no se puede confundir con las excepciones previstas por el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS en materia de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, como los casos de responsabilidad médica o los contratos. Por dichas razones, ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

4.                 En sesión de 25 de mayo de 2021 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora^[12].

 

II.       CONSIDERACIONES

 

1.       Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.       Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

6.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 1 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 37 Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por EPS Sanitas S.A. con el objetivo de obtener la indemnización de perjuicios presuntamente causada por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.     Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [15].
2.     Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].
3.     Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].

 

8.                 La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

9.                 La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por EPS Sanitas S.A. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y (ii) el Juzgado 37 Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[18]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda interpuesta por EPS Sanitas S.A debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial^[19]. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y constitucional por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

 

4.     Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021.

 

10.             En el Auto 389 de 2021^[20], la Sala Plena concluyó que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011^[21].

 

12.             De un lado, la Sala Plena consideró que los recobros no son un asunto de la seguridad social, porque el proceso judicial relacionado con estos (i) no es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS^[22] y (ii) se trata de controversias entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP^[23]. Por otro lado, la Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo^[24] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación^[25].

 

13.             Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

5.     Caso concreto

 

14.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por EPS Sanitas S.A. Lo anterior, por cuanto no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, la EPS cuestiona un acto administrativo proferido por el administrador del encargo fiduciario del Fosyga, hoy la ADRES^[26]. En efecto, (i) la parte demandante pretende que se reconozca una indemnización de perjuicios a título de daño emergente y lucro cesante, por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, por parte de la ADRES y (ii) cuestiona la falta de fundamentación jurídica de la decisión del Fosyga, hoy la ADRES, que negó el pago de la suma solicitada por medio del trámite administrativo de recobro. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 37 Administrativo de Oralidad del Circuito y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-168, para lo de su competencia.

 

III.     DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 1 Laboral del Circuito de Bogotá y 37 Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 37 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por EPS. Sanitas S. A. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-168 al Juzgado 37 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 1 Laboral del Circuito de esa misma ciudad. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

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